0 引言
在国家新型城镇化战略推动下,综合管廊作为城市生命线更新的关键载体,已被纳入《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》。自 2015 年以来,我国综合管廊建设进入规模化发展阶段,政策法规、标准规范已涵盖设计、施工、运维全流程,但同时也暴露出明显的东西部梯度差(西部增速最快,但存量仍未超过东部)、重建设轻运营(竣工量大、入廊率低)、资金缺口持续扩大等深层次矛盾。 既有研究多聚焦超大特大城市[1] 、试点城市[2] 等局部区域单阶段分析,缺乏对全国各省市时序数据的系统解构,尤其在区域协同机制与政策效能量化验证领域存在显著空白。
本文以“阶段演进-政策响应-空间重构”为主线,构建全周期发展框架,系统梳理我国城市地下综合管廊建设现状、区域差异、政策体系及阶段特征,突破传统单一维度研究局限。 阶段模型创新: 提出“萌芽探索—规模扩张—质效并重”3 个阶段演进路径,揭示政策重心从速度优先( 年增长 2 000 km) 到质效并重(BIM 应用率提升) 的高质量转轨逻辑。 全域分析突破: 通过融合住房城乡建设部年鉴与地方统计公报数据,首次实现全国 31 省区市(不含港澳台) 建设强度与 122 部地方政策法规(不含地方标准)的关联验证, 实证 3 部以上政策配套城市的管廊里程达无相关政策颁布城市的 2. 3 倍,建立政策杠杆的量化评估。 机制设计迭代: 基于杭州、深圳、成都等城市实践案例,提出多种可推广的运营模式,为破解“建设-运维”断层提供新范式。 研究将推动东部智能化示范与其他区域规模化加速的协同路径,助力我国成为全球地下空间低碳韧性基建的标杆引领者,为城市地下综合管廊的法治化提供科学支撑,为地下空间高效利用贡献创新思路。
1 总体建设情况与区域差异
根据住房城乡建设部发布的《城市建设统计年鉴》、各省区市政府公开数据以及《中国城市地下空间发展蓝皮书》,我国综合管廊建设规模持续扩大,区域发展更加均衡,建设目标完成情况良好,进一步推动城市基础设施的集约化利用和可持续发展,但运营效率(入廊率) 不足制约整体效益, 约 1 / 2 的存量管廊闲置。
1. 1 总体建设情况
我国综合管廊建设经历了以下关键发展阶段:
1)2015 年底,全国共有 69 座城市启动地下综合管廊建设项目, 总长度约 1000 km, 总投资约880 亿元。 试点城市计划 3 年内建设 389 km。
2)2017 年底, 全国在建综合管廊里程达6575 km,相当于日本现状综合管廊程的 3 倍[3] 。
3)2020 年底,全国累计已建与在建综合管廊长度超过 8 841. 44 km,超额完成《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》提出的 8581 km 目标,城市道路综合管廊综合配建率力争达到 2%。
4)2023 年底, 全国综合管廊竣工长度达到8657. 56 km,新增竣工长度为 881. 60 km。 其中,西部地区新增竣工长度占比达 49. 41%,成为全国增长的主要驱动力。 2018—2023 年综合管廊建设长度见图 1。
5)2024 年底, 全国综合管廊竣工长度约10000 km(基于国家发展改革委、住房城乡建设部门公开数据估算,具体数据以主管部门最终发布为准)。
图 1 2018—2023 年综合管廊建设长度
1. 2 区域差异
我国综合管廊建设呈现明显的区域分化特征。2017—2023 年各区城综合管廊竣工长度及长度占比分别如表 1 和图 2 所示。 2018—2023 年各区域综合管廊年新增竣工长度及长度占比分别如图 3 和图 4 所示。
1)东部地区。 起步较早,规模优势突出,竣工长度占全国 总 量 的 41. 67%。 2023 年规模同比增长8. 2%,增速稳健,近 5 年的复合增长率达到 23%。 山东、广东等省份综合管廊建设长度位居全国前列,2023年山东竣工总长度超过 700 km。 根据中央新闻网站、中央新闻单位、行业媒体、地方新闻网站、地方新闻单位和政务发布平台数据整合,东部地区智慧综合管廊占比超 65%。
2)中部地区。 发展平稳,持续推进,2023 年规模同比增长 12. 3%。 梯度发展明显,湖北、湖南等省份表现突出,山西、江西综合管廊建设稍逊。
3)西部地区。 近年来建设速度显著加快,2023 年规模同比增长 15. 4%, 近 5 年的复合增长率达到28%, 增速全国领先。 2023 年, 新增竣工长度达435. 63 km,占全国新增总量的 49. 41%,远超竣工长度的全国占比(37. 54%),标志着该地区已成为全国综合管廊建设的重要增长点。 其中,成渝地区双城经济圈占西部地区投资的 58%,空间聚集特征明显。
4)东北地区。 受气候约束影响(冻土施工成本高出常规 30%),综合管廊建设相对滞后,2023 年规模同比增长 1. 0%。 自 2021 年起,年新增竣工长度的占比持续降低。
图 2 2017—2023 年各区域综合管廊竣工长度占比
图 3 2018—2023 年各区域综合管廊年新增竣工长度
图 4 2018—2023 年各区域综合管廊年新增竣工长度占比
1. 3 建设态势总结
我国综合管廊建设实现跨越式发展,规模由 2015年的 1000 km 激增至 2024 年的 10000 km,2020 年前提前超额完成“十三五”规划目标。 在新型城镇化战略引领下,综合管廊已成为推动城市空间优化和市政效能提升的重要载体。
从区域格局看,呈现“东部领先、中西部加速” 的梯度发展特征。 西部地区综合管廊竣工规模与东部的比值从 2018 年的 71. 5%提升至 2023 年的 90. 1%,区域均衡化取得显著进展,但东西部的基础差异仍存在。西部建设规模虽快速扩张,其运营效率较东部仍有明显差距(根据行业媒体、地方新闻网站、地方新闻单位和政务发布平台数据整合),反映出基础设施发展质量与建设速度尚不匹配。
面向高质量发展要求,当前亟待突破 3 个转变:从规模驱动转向效益驱动、从建设主导转向建管并重、从区域竞争转向协同发展。 这需要强化智慧运维技术应用[4] ,完善跨区域协调机制,使综合管廊真正成为支撑中国式现代化的韧性基础设施。
2 综合管廊发展历程与阶段特征
我国综合管廊建设经历了从萌芽探索到规模化发展的重要阶段,建设规模持续扩大,区域发展更加均衡,目标完成情况良好。 未来,随着西部地区建设速度的加快,我国综合管廊建设将进一步推动城市基础设施的集约化利用和可持续发展。
2. 1 萌芽探索阶段(21 世纪初—2014 年)
1)主要成就。 北京、上海、广州等一线城市结合重点地区和重大项目建设,率先探索地下综合管廊的建设模式。 综合管廊的政策体系奠基———《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》 ( 国发〔 2013〕 36号)首次将综合管廊列为国家重点基础设施,政府与市场合理分工的城市基础设施投融资模式(BOT)试点框架。
2)政策支持。 国家开始认识到综合管廊的重要性,逐步出台政策鼓励试点和探索。 政策文件主要以试点探索为主,为综合管廊的规模化发展奠定了基础。 自 2013 年以来,国务院先后印发了《 国务院关于加强城市基础设施建设的意见》 (国发〔 2013〕36 号) 、《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》 (国办发〔2014〕 27 号) ,作为城市基础设施建设的重要着力点,城市地下综合管廊建设受国务院高度重视。
3)典型项目。 开创性建设北京中关村西区、上海世博园区、广州大学城[5] 等具有国际水准的综合管廊示范工程,为后续大规模建设积累了宝贵经验。
4)面临挑战。 存在经济性困境,单位造价高达1. 2 万~2. 5 万元/ m[6],社会资本参与度不足,投资回报周期超 30 年。 管线权属单位入廊意愿不足。 技术标准空白,缺乏统一设计规范、全生命周期标准体系,各项目采用差异化技术路线。
2. 2 规模化发展阶段(2015—2018 年)
1)主要成就。 政策推动综合管廊进入高速发展期,形成了全国范围内的建设热潮。 综合管廊开工规模和建设水平迅速提升,我国成为全球综合管廊建设的“超级大国”。 技术体系逐步完善,形成 GB 50838等技术标准群,覆盖 90%以上技术环节。 建立“专项债+PPP”的多元化融资模式。 2016 年和 2017 年每年新开工综合管廊长度约 2 000 km,建设规模和增速远超欧美发达国家[7] 。
2)政策支持。 2015 年国务院颁发了《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》 (国办发〔2015〕61 号),并着手部署开展城市地下综合管廊建设试点城市申请的工作,推动综合管廊在全国范围内规模化发展。
3)典型项目。 启动多批次综合管廊试点城市,覆盖全国主要区域,形成了一批示范性工程。
4)面临挑战。 该阶段大部分城市只建不用,存在“重建设轻运营”现象。 融资渠道单一,市场化融资渠道开发不足。
2. 3 有序推进阶段(2019 年至今)
1)主要成就。 综合管廊建设步伐放缓,进入有序推进阶段,更加注重建设质量和可持续发展,综合管廊从规模扩张向高质量发展转变。 2020 年新冠疫情的暴发对全球经济造成冲击,基建领域的资金投入和项目进度受到一定的影响,综合管廊建设步伐进一步放缓。 截至 2024 年底,建成全球最大管廊网络,但年度新开工长度较 2016 年和 2017 年下降 30%。
2)政策调整。 2019 年政府工作报告仍强调“继续推进综合管廊建设”,但政策重心从追求规模扩张转向提升质量和效益。
3)面临挑战。 作为城市重大基础设施和生命线工程的综合管廊,总体建设长度已全球领先,但建设密度与国外仍有差距,主要城市的综合管廊建设密度均低于日本 0. 35 km / km2(国际隧道协会数据)。 综合管廊建设密度中日对比如图 5 所示。根据住房城乡建设部资料,建设存在资金缺口。
目前,综合管廊的全生命周期成本控制难题,智慧运维系统建设滞后,成本控制难题凸显[8] 。
图 5 综合管廊建设密度中日对比
3 政策法规体系与实施效果
截至 2024 年,国家层面共颁布政策法规 18 部,发布单位包括国务院及各部委,集中在住房城乡建设部、发展改革委、财政部等,内容包括技术规范、建设试点、管线入廊、投融资等。
地方层面共颁布涉及综合管廊的政策法规122 部,其中,21 个省、自治区颁布 35 部省级文件,58 座城市颁布 87 部市、区、县级文件。 各地结合地方实际情况,进一步细化了综合管廊建设的具体要求和实施路径,为全国综合管廊建设提供了重要支撑。
综合管廊竣工长度 200 km 以上的城市共 6 座,均颁布不少于 3 部的相关政策文件。 综合管廊竣工长度 150 km 以上的城市共 11 座,其中,9 座城市颁布不少于 3 部的相关政策文件。 城市综合管廊竣工长度(150 km 以上) 与颁布综合管廊相关政策法规文件如表 2 所示。
国家层面和地方层面的政策法规涵盖了规划编制、建设区域、科技支撑、投融资、入廊收费等多个方 面,共同构建了综合管廊建设的政策体系,在综合管廊发展中发挥了关键作用,推动了我国综合管廊从试点探索到规模化发展、再到高质量发展的转变。 同时,标准体系的逐步建立为综合管廊的科学化、规范化发展提供了技术保障,推动了我国城市基础设施的集约化利用和可持续发展。
3. 1 规划与设计
明确综合管廊规划编制的原则、方法和重点区域布局,推动科学规划和合理布局,为综合管廊的规划建设提供了顶层设计指导,避免了盲目建设,促进了区域协调发展。 代表性国家层面政策文件有《 国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》 (国办发〔2015〕61 号) 、《城市地下综合管廊工程规划编制指引》 、《城市地下综合管廊建设规划技术导则》等。
3. 2 技术标准与规范
综合管廊技术标准体系的构建对行业发展具有多重赋能作用,实现了规划、设计、施工到运营维护[9] 的全周期[10]技术标准覆盖,提高了建设质量和效率。 这一体系通过统一建造参数与安全运维要求,显著提升了工程验收合格率,同时推动预制拼装等专利技术转化,有效缩短了施工周期并降低了成本。 在可持续发展维度,将全生命周期碳排放核算纳入标准规范,为综合管廊提供建设依据。 标准体系的建立使综合管廊模式在全国范围内快速推广和应用,成为城市基础设施建设的重要组成部分。 标准体系的完善还助力行业国际化进程,主导国际标准 ISO 37175 “Smart community infrastructures: Operation and maintenance of utilitytunnels”,提高了我国综合管廊行业的国际竞争力,标志着我国在城市地下空间领域开始掌握规则制定话语权。
代表性国家层面政策文件有 GB / T 50838—2015《城市综合管廊工程技术规范》 (2024 年修订)、《城市地下综合管廊运行维护及安全技术标准》、《城市地下综合管廊消耗量定额》、《城市地下综合管廊建设规划技术导则》、《城市地下综合管廊工程投资估算指标》(试行)等。
3. 3 投融资与激励机制
鼓励地方政府发行专项债券、中央财政支持试点城市建设、多渠道解决投融资问题,为综合管廊建设提供了资金保障,调动了地方政府和社会资本的积极性。代表性国家层面政策文件有《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》 《关于开展 2016 年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》 《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》等[11] 。
3. 4 入廊收费与有偿使用
明确入廊收费的原则和方式,推动建立综合管廊可持续运营机制,解决了综合管廊运维费用问题,促进了管线单位入廊的积极性。代表性国家层面政策文件有《国家发展改革委住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》 等。 地方层面,深圳前海通过价格听证机制使入廊率显著提升。
3. 5 建设与运营管理
规范了综合管廊的投资估算、建设进度管理和信息报告制度,提高了综合管廊建设的透明度和管理效率,保障了项目的顺利实施。代表性国家层面政策文件有《 住房城乡建设部办公厅财政部办公厅关于定期上报地下综合管廊试点城市工作进展情况的通知》 《住房城乡建设部关于建立全国城市地下综合管廊建设信息周报制度的通知》等。
3. 6 专项建设与协同发展
推动电力管线、排水防涝等专项工程与综合管廊协同建设,提高了综合管廊的综合利用率,促进了城市基础设施的集约化发展。代表性国家层面政策文件有《住房城乡建设部国家能源局关于推进电力管线纳入城市地下综合管廊的意见》《住房城乡建设部关于提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设的通知》 《住房城乡建设部关于印发 2016 年城市地下综合管廊建设任务的通知》等。
4 发展面临挑战
现状管廊建设存在投资大、造价高、运营难等诸多问题,未来综合管廊发展面临的挑战,既有政策调整、投融资机制不完善等外部原因,也有供需错配、入廊机制不明确等内部问题。
4. 1 政策重心调整———从规模扩张转向高质量发展
自 2019 年以来,国家更加注重基础设施建设的质量和效益,综合管廊建设从追求速度和规模转向注重规划的科学性和经济效益。 虽然前期试点城市建设取得了一定的成效,但经验总结和推广工作滞后,导致部分地区和城市缺乏建设的动力。
4. 2 运营效能不佳———从重建设到优运营的结构性跃迁
重建设轻运营是我国综合管廊发展的核心挑战,突出表现为存量管廊闲置、管线入廊困难、运营效率偏低等问题。 各地区主要城市综合管廊运营情况比较如表 3 所示。
供需错配是导致综合管廊运营效率低下的关键因素,其深层次机制可归结为规划、建设与运营阶段的多维矛盾:
1) 规划阶段,城市发展的动态性、管线技术创新及土地开发调整使得初期需求预测难以精准匹配实际需求。
2) 建设阶段,管线路由变更、地块用途调整等不可控变量加剧了设施适配性问题。
3)运营阶段,表现为管孔规格不符、收费机制滞后等实际应用障碍。这种系统性偏差不仅降低了综合管廊的实际使用率,更形成了“建设增长与运营低效” “建成即落后”的发展困境。
一些城市的探索实践为破解运营困境提供了启示:
1)重大项目驱动型模式。 以杭州亚运村管廊为代表,通过赛事需求引导的“规划-建设-运营”三同步机制,有效降低全生命周期运维成本 35%,形成了建设标准向运营需求精准匹配的示范案例。
2) 市场化经营型模式。 深圳前海首创的“使用即付费” 动态计价机制,通过价格杠杆将入廊率提升 22%,为市场化运营提供了可复制的解决方案。
3) 商业反哺模式。 成都探索的商管协同模式建立长效反哺机制,为中西部城市破解运营资金难题提供了实践参考。
4. 3 资金压力与投融资机制不完善———社会资本参与积极性不高
2019 年后,国家加强对地方政府债务的管控,部分地区面临较大的资金压力,综合管廊作为资金密集型项目,投入规模受到限制。 虽然国家出台了专项债券、PPP 模式等投融资政策,但实践中仍存在融资渠道单一、回报机制不明确等问题,社会资本参与度低,专项债券依赖度高。
4. 4 入廊机制不明确———利益协调难度大
40%城市尚未建立入廊收费标准,导致管线单位(如水、电等)对入廊持观望态度,影响综合管廊的可持续运营。 不同管线单位在入廊费用分摊上存在分歧,利益协调难度较大,制约了综合管廊的使用效率和效益。
4. 5 技术与管理挑战———技术复杂性、运维成本高
综合管廊的规划、设计、施工和运维技术要求较高[13] ,部分地区和企业在技术储备和管理能力上存在短板,导致建设进度放缓。 综合管廊建成后的运维成本较高,年均维护费超 50 万元 / km(根据住房城乡建设部、财政部、试点城市公开数据计算) ,部分地区缺乏专业的运维团队和资金保障,影响了项目的持续推进[14] 。 需推广小型管廊和智慧化系统,以降低成本。
5 未来发展趋势预测
未来“因地制宜、经济适用” 将成为我国综合管廊发展的主旋律,实现智慧化升级、小型管廊推广以及区域协同。 根据中国政府采购网及各省市政府采购网上的招投标项目信息预测,至 2030 年,综合管廊全生命周期 BIM 管理覆盖率将达 50%,小型管廊应用率将从当前 20% 提升至 40%,造价降低 30%。基于住建部城市基础设施发展的数据变化,预测中西部地区综合管廊增速 8%,成渝地区双城经济圈投资占比 35%。
6 结语
我国综合管廊网络历经“ 萌芽探索—规模扩张—质效并重”3 个阶段跨越式发展,已进入规模效应释放向质量红利转化的关键转型期。 截至 2024年竣工长度约 10000 km,铸就了全球最大规模的综合管廊网络,为新型城镇化建设提供了地下空间集约化利用方案。 当前,综合管廊发展面临速度与效益失衡(入廊率低) 、资金压力、政策与落地脱节(地方入廊收费标准)等多重挑战。需以技术革命锚定效能提升,以制度创新激活资本动能,以区域协同重塑空间格局的高质量发展路径。优化路径包括:
1)进一步完善政策支持,制定差异化入廊收费指南,建立弹性调整的智慧化、模块化建设标准,推广重大项目驱动型模式、市场化经营模式、商业反哺模式等运营模式,强化国际标准输出。
2)进一步推动技术创新,重点推广 BIM 技术、小型管廊、智慧化运营、预制拼装等新技术,降本增效,构建基于数字孪生技术的动态规划系统,实现规划前瞻性与实施适应性的有机统一。
3) 加强区域协调发展,支持中西部、东北地区建设。 通过“东部智能化引领+其他区域规模化追赶”的双轮驱动,构建“智能感知-低碳施工-韧性防护” 三位一体的综合管廊系统,为全球智慧城市的建设提供地下基础设施集约化的中国范式。